完善長江經濟帶省際生態補償機製

    長江流域是我國重要的經濟帶之一，是人口和經濟高度集聚的區域
，流經九個省和兩個直轄市，流域麵積覆蓋我國麵積的近20%

，水流量約占全國的35%，是我國重要的生態保護和建設區。隨著長江流域社會經濟的快速發展
，開發和保護矛盾日益突出
，產生了植被破壞嚴重

、水土流失加劇等一係列威脅流域生態安全的問題。2016年6月
，國務院發布《長江經濟帶發展規劃綱要》明確提出：“長江經濟帶發展戰略定位為堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護
，不搞大開發”。實shi施shi生sheng態tai優you先xian大da保bao護hu戰zhan略lve，從cong流liu域yu水shui生sheng態tai係xi統tong整zheng體ti性xing出chu發fa，統tong籌chou流liu域yu上shang下xia遊you各ge方fang的de經jing濟ji及ji生sheng態tai關guan係xi，建jian立li一yi種zhong有you效xiao均jun衡heng的de利li益yi機ji製zhi是shi關guan鍵jian。生sheng態tai補bu償chang機ji製zhi是shi通tong過guo財cai政zheng轉zhuan移yi支zhi付fu等deng手shou段duan解jie決jue流liu域yu上shang下xia遊you發fa展zhan權quan不bu平ping等deng、生態經濟利益不平衡

、生sheng態tai資zi產chan配pei置zhi不bu合he理li等deng問wen題ti的de機ji製zhi之zhi一yi。在zai借jie鑒jian全quan國guo跨kua省sheng生sheng態tai補bu償chang機ji製zhi實shi踐jian經jing驗yan的de基ji礎chu上shang，加jia快kuai推tui進jin建jian立li長chang江jiang經jing濟ji帶dai省sheng際ji生sheng態tai補bu償chang機ji製zhi是shi落luo實shi長chang江jiang經jing濟ji帶dai生sheng態tai優you先xian戰zhan略lve的de重zhong要yao途tu徑jing。

 

    長江經濟帶省際生態補償的現狀

 

    目前，長江經濟帶部分省市已開展跨省生態補償探索

，然而由於各地生態環境情況不同
、發展階段水平不同
，對省際生態補償的理解、認識和訴求也存在較大差異。長江經濟帶省際生態補償機製建設存在以下問題：

 

    第一
，生態補償機製建設思路

、路lu徑jing有you爭zheng議yi。從cong當dang前qian我wo國guo省sheng際ji生sheng態tai補bu償chang的de實shi踐jian來lai看kan，麵mian臨lin的de最zui大da問wen題ti是shi地di區qu之zhi間jian缺que乏fa有you效xiao的de協xie調tiao機ji製zhi。由you於yu長chang江jiang經jing濟ji帶dai上shang下xia遊you各ge地di區qu實shi際ji情qing況kuang、tezhengdefuzaxing，ruhezaiweihuhebaozhangshengjishengtaihuanjinganquandeqiantixia
，yishuihuanjingzhilianggaishanhebaozhangshengtaijiliuweihexin
，tongchouxietiaogexiangguanfangdejingjiliyiyijishengtailiyi，goujiangongpingheli、長效運行的省際生態補償機製是實踐中的難點。流域上下遊各省市對於機製如何建、標準如何定

、資金怎麼來、補償模式怎麼推等問題都存在爭議。

 

    第(di)二(er)，突(tu)破(po)省(sheng)際(ji)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機(ji)製(zhi)仍(reng)存(cun)在(zai)諸(zhu)多(duo)挑(tiao)戰(zhan)。當(dang)前(qian)長(chang)江(jiang)經(jing)濟(ji)帶(dai)的(de)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機(ji)製(zhi)建(jian)設(she)主(zhu)要(yao)是(shi)在(zai)各(ge)省(sheng)範(fan)圍(wei)內(nei)展(zhan)開(kai)。跨(kua)省(sheng)界(jie)流(liu)域(yu)橫(heng)向(xiang)補(bu)償(chang)，上(shang)下(xia)遊(you)省(sheng)份(fen)之(zhi)間(jian)經(jing)濟(ji)差(cha)異(yi)大(da)
，生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)需(xu)求(qiu)目(mu)標(biao)不(bu)同(tong)，對(dui)補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)設(she)計(ji)的(de)認(ren)識(shi)不(bu)同(tong)。

 

    第三，生態補償標準體係仍不完善。補償機製建設在補償範圍、補償對象、補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)等(deng)方(fang)麵(mian)還(hai)存(cun)在(zai)一(yi)些(xie)技(ji)術(shu)障(zhang)礙(ai)。補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)的(de)確(que)定(ding)是(shi)補(bu)償(chang)效(xiao)益(yi)機(ji)製(zhi)中(zhong)的(de)一(yi)大(da)難(nan)點(dian)
，在(zai)建(jian)立(li)補(bu)償(chang)資(zi)金(jin)體(ti)係(xi)之(zhi)前(qian)

，要(yao)明(ming)確(que)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)建(jian)設(she)和(he)環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)舉(ju)措(cuo)與(yu)提(ti)供(gong)的(de)生(sheng)態(tai)效(xiao)應(ying)之(zhi)間(jian)的(de)因(yin)果(guo)關(guan)係(xi)。當(dang)前(qian)長(chang)江(jiang)經(jing)濟(ji)帶(dai)部(bu)分(fen)地(di)區(qu)實(shi)施(shi)的(de)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)總(zong)體(ti)偏(pian)低(di)。

 

    第四，補償機製模式和資源機製較為單一。目前長江經濟帶各省實施的生態補償主要還是由政府主導，補償方式主要依靠財政轉移支付、生態功能建設專項資金及相關的稅費政策，而企事業單位投入
、優惠貸款
、社會捐贈等其他渠道明顯缺失
，除資金補助外
，產業扶持、技術援助

、人才支持、就業培訓等補償方式缺乏應有的重視。

 

    diwu，shengtaibuchangjizhishishibaozhangbujianquan。changjiangjingjidaishengjishuihuanjingziyuanchanquanzhidushangweigoujian，chanquanguanxibugoumingxi
，shengtaihuanjingquanyijiaoyiliuzhuantixibujianli，nanyichongfenfahuishichangliliang，tiaodongliuyushangxiayouxiangguanfangdejijixing。changjiangjingjidaijianlishengtaibuchangjizhishishidefalvzhichenghaibuzu，xianyoudeyefensanzaiyouguanfaguizhengcewenjiandeyixieshengtaibuchangdeguidingzhong，bingmeiyouduigeliyixiangguanzhedequanli、義務、責任界定及補償內容、fangshihebiaozhundengyaosuyuyimingqueguiding。wanshanchangjiangjingjidaishengjishengtaibuchangjizhihaijidaiyouxiaodejianguantixi，jianguannenglibupipei，shengtaibuchangjizhishishidejichubulao。

 

    完善長江經濟帶省際生態補償機製的思路

 

    yishijijizhengquguojiashidian
，goujiankuashengyushengtaibuchangdegoutongyuhezuojizhi。zaixianxingyunxingjizhixia
，difangzhengfuzhijiandekuaquyuhezuobiranhuizaoyuxingzhengquhuabileiyushichangkuajiepeizhiziyuandemaodun。zaishejishengjishengtaibuchangzhong，jinjinyikaoshangyouhexiayoudetongjidifangzhengfujinxingtanpanhecuoshang，hennandachengyizhiyijian。jiyuci，zhongyangzhengfudejieruheganyujiuxiandefeichangzhongyao。

 

    jianyichangjiangliuyuyingzhuazhuchangjiangjingjidaijiansheshangshengweiguojiazhanlvedeyoulijiyu

，zhengqujiangchangjiangliuyukuashengshengtaibuchangnaruguojiashidianfanwei。kexianqiyouzhongyangyouguanbuweihuitongyanxian11省市地方政府共同組成“長江經濟帶生態補償委員會”。以(yi)委(wei)員(yuan)會(hui)為(wei)載(zai)體(ti)，建(jian)立(li)省(sheng)際(ji)常(chang)態(tai)化(hua)溝(gou)通(tong)與(yu)合(he)作(zuo)平(ping)台(tai)，定(ding)期(qi)組(zu)織(zhi)部(bu)省(sheng)際(ji)協(xie)調(tiao)與(yu)聯(lian)席(xi)會(hui)議(yi)，就(jiu)長(chang)江(jiang)經(jing)濟(ji)帶(dai)跨(kua)省(sheng)域(yu)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)問(wen)題(ti)展(zhan)開(kai)磋(cuo)商(shang)與(yu)談(tan)判(pan)。

 

    二er是shi探tan索suo多duo元yuan化hua融rong資zi渠qu道dao，構gou建jian跨kua省sheng域yu生sheng態tai補bu償chang長chang效xiao投tou入ru機ji製zhi。當dang前qian我wo國guo主zhu要yao存cun在zai兩liang個ge生sheng態tai補bu償chang資zi金jin來lai源yuan渠qu道dao，分fen別bie是shi財cai政zheng轉zhuan移yi支zhi付fu與yu專zhuan項xiang基ji金jin，前qian者zhe為wei主zhu要yao資zi金jin來lai源yuan。在zai財cai政zheng轉zhuan移yi支zhi付fu中zhong

，占zhan比bi較jiao大da的de是shi縱zong向xiang轉zhuan移yi支zhi付fu
，尤you其qi是shi中zhong央yang對dui地di方fang的de轉zhuan移yi支zhi付fu。相xiang比bi之zhi下xia，同tong級ji行xing政zheng區qu域yu之zhi間jian的de橫heng向xiang轉zhuan移yi支zhi付fu偶ou見jian於yu同tong一yi省sheng域yu範fan圍wei內nei的de生sheng態tai補bu償chang實shi踐jian。而er省sheng域yu之zhi間jian、跨省流域上下遊之間的橫向轉移支付更是鳳毛麟角。

 

    建立多元化、多渠道的生態補償資金長效投入機製是長江經濟帶跨省域生態補償機製得以正常運轉的前提。從國內實際出發

，有必要構建“以橫向財政轉移支付為主
，縱向轉移支付為輔，其他資金為補充”的(de)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)資(zi)金(jin)體(ti)係(xi)。與(yu)縱(zong)向(xiang)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)相(xiang)比(bi)，橫(heng)向(xiang)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)通(tong)過(guo)明(ming)確(que)雙(shuang)方(fang)的(de)權(quan)利(li)義(yi)務(wu)關(guan)係(xi)

，有(you)利(li)於(yu)最(zui)大(da)程(cheng)度(du)地(di)調(tiao)動(dong)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)直(zhi)接(jie)利(li)益(yi)相(xiang)關(guan)方(fang)(長江沿線各地方政府)的積極性，實現權、責
、利的統一。對於中央財政的縱向轉移支付
，則主要用於重大項目的專項補助。此外，還應積極爭取民間資金、政策性金融機構的支持。

 

    三是實行以“造血型”補償為主的多樣化補償方式，構建合作共贏
、互惠互利的產業發展機製。當前以縱向轉移支付為主的補償方式存在著補償標準偏低、方式單一、範圍偏窄等問題。從實現長江經濟帶可持續發展的角度出發，有必要推動補償方式從“輸血型”補償為主向“造血型”補償為主轉變，可行的方法包括項目合作、投資引導
、技術援助、提ti供gong就jiu業ye等deng。為wei此ci，應ying出chu台tai強qiang有you力li的de投tou資zi引yin導dao政zheng策ce和he技ji術shu扶fu持chi政zheng策ce，鼓gu勵li經jing濟ji和he科ke技ji發fa展zhan水shui平ping相xiang對dui較jiao高gao的de長chang江jiang下xia遊you省sheng市shi將jiang節jie能neng環huan保bao技ji術shu和he生sheng態tai型xing產chan業ye向xiang上shang遊you地di區qu轉zhuan移yi擴kuo散san。

 

    四(si)是(shi)完(wan)善(shan)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)體(ti)係(xi)
，構(gou)建(jian)科(ke)學(xue)合(he)理(li)的(de)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)技(ji)術(shu)支(zhi)持(chi)體(ti)係(xi)。建(jian)立(li)省(sheng)際(ji)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機(ji)製(zhi)，必(bi)須(xu)綜(zong)合(he)考(kao)慮(lv)上(shang)遊(you)生(sheng)態(tai)係(xi)統(tong)建(jian)設(she)和(he)保(bao)護(hu)成(cheng)本(ben)以(yi)及(ji)下(xia)遊(you)因(yin)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)破(po)壞(huai)所(suo)造(zao)成(cheng)經(jing)濟(ji)損(sun)失(shi)

，科(ke)學(xue)確(que)定(ding)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)標(biao)準(zhun)，並(bing)使(shi)之(zhi)製(zhi)度(du)化(hua)
、規範化、常態化。

 

    此外，建立科學可行的水質監測製度也非常關鍵。為此，一是建立長江流域水質在線監測製度
，加強對在線監測設備的監管和校正;二是引入第三方權威監測機構，保證跨界斷麵水質監測數據的客觀公正;三是流域內各地政府要做到守水有責、防微杜漸
，對於監測點水質發生量變的，應盡快啟動應急預警機製;四是建立信息公開製度，定期公布長江流域各監測點監測數據，實現監測數據透明公開。

 

    五wu是shi加jia強qiang中zhong央yang對dui流liu域yu政zheng府fu的de監jian管guan
，構gou建jian生sheng態tai補bu償chang的de激ji勵li約yue束shu機ji製zhi。當dang前qian，在zai我wo國guo環huan境jing保bao護hu法fa律lv體ti係xi中zhong，還hai沒mei有you生sheng態tai補bu償chang相xiang關guan的de法fa律lv法fa規gui，應ying當dang從cong完wan善shan法fa律lv法fa規gui、強化監管和改進政績考核方式等方麵構建有助於推動跨省域生態補償快速發展的激勵約束機製。

 

    要盡快製定省際生態補償的相關法律法規
，通過明確生態補償的種類、標準
、範圍和管理體製，實現長江經濟帶跨省域生態補償的製度化和規範化;要加強中央政府對跨省域生態補償工作的監督管理

，對生態補償資金的使用效果進行全程嚴格監督。

 

    長江經濟帶省際生態補償機製建設的實施建議

 

    推進長江經濟帶省際生態補償機製建設還需要加快在立法基礎、流域管理協調機製
、生態環境監測能力支撐等方麵的配套保障工作。

 

    第一，強化長江經濟帶省際生態補償機製建設的立法保障。應盡快研究製定長江經濟帶生態環境保護法，明確界定中央
、各地方、各部門的生態環境保護事權劃分，建立長江經濟帶統一監督管理新體製機製。明確實施生態保護補償的重要性
，並對補償基準
、補償方式、補償標準
、聯防共治機製等進行具體明確。

 

    第二
，分步完善長江經濟帶省際生態補償機製建設。堅持先易後難，試點先行
、重zhong點dian突tu破po。首shou先xian積ji極ji推tui動dong各ge省sheng建jian立li省sheng內nei上shang下xia遊you生sheng態tai補bu償chang機ji製zhi，然ran後hou逐zhu步bu擴kuo大da到dao跨kua省sheng上shang下xia遊you生sheng態tai補bu償chang機ji製zhi，最zui終zhong建jian立li以yi幹gan流liu跨kua界jie斷duan麵mian水shui質zhi為wei主zhu、向(xiang)中(zhong)上(shang)遊(you)地(di)區(qu)傾(qing)斜(xie)的(de)補(bu)償(chang)資(zi)金(jin)分(fen)配(pei)標(biao)準(zhun)，形(xing)成(cheng)長(chang)江(jiang)經(jing)濟(ji)帶(dai)省(sheng)際(ji)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)製(zhi)度(du)。同(tong)時(shi)，以(yi)跨(kua)省(sheng)際(ji)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機(ji)製(zhi)為(wei)核(he)心(xin)，充(chong)分(fen)發(fa)揮(hui)不(bu)同(tong)領(ling)域(yu)生(sheng)態(tai)補(bu)償(chang)機(ji)製(zhi)的(de)協(xie)同(tong)效(xiao)應(ying)。

 

    第三，在長江經濟帶聯防共治框架下推進省際生態補償機製建設。由生態環境部牽頭
，有關部門
、difangcanjia
，chenglichangjiangjingjidaishengjishengtaibaohulianxihuiyizhidu，anzhaoliuyushuiziyuantongyiguanliyaoqiu
，xieshangtuijinshengjibaohuyuzhili，lianhezhachukuajieweifaxingwei，jianlizhongdagongchengxiangmuhuanpinggongshang、環境汙染應急聯防機製。通過加強引導、技術指導
、強化規範、統籌協調長江經濟帶省市推進省際生態補償機製建設。

 

    第(di)四(si)

，建(jian)立(li)統(tong)一(yi)共(gong)享(xiang)的(de)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)監(jian)測(ce)網(wang)絡(luo)。國(guo)家(jia)有(you)關(guan)部(bu)門(men)和(he)地(di)方(fang)共(gong)同(tong)製(zhi)定(ding)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)監(jian)測(ce)方(fang)案(an)，統(tong)一(yi)布(bu)局(ju)規(gui)劃(hua)建(jian)設(she)生(sheng)態(tai)環(huan)境(jing)監(jian)測(ce)網(wang)絡(luo)
，基(ji)本(ben)實(shi)現(xian)環(huan)境(jing)質(zhi)量(liang)、生sheng態tai狀zhuang況kuang全quan覆fu蓋gai。建jian立li長chang江jiang經jing濟ji帶dai水shui質zhi監jian測ce預yu警jing係xi統tong
，逐zhu步bu實shi現xian流liu域yu水shui質zhi變bian化hua趨qu勢shi分fen析xi預yu測ce和he風feng險xian預yu警jing。強qiang化hua長chang江jiang經jing濟ji帶dai生sheng態tai環huan境jing狀zhuang況kuang定ding期qi監jian測ce與yu評ping估gu，尤you其qi是shi自zi然ran保bao護hu區qu、重點生態功能區、生態保護紅線區等生態保護重要區域。

 

    (作者單位：中國人民大學)　　來源：經濟參考報